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林文棋:试论国土空间规划的辩证观(2)正文

类别:空间闪图 | 点击: | 日期:2019-07-11

  这一部署和技术手段更多反映了自然资源行政主管部门的“自上而下”底线管控思路,对于“自下而上”的发展需求,还应得到更充分的考虑。从发展目标来看,上级自然资源行政主管部门的管理目标与作为下级的地方政府的发展目标不会完全一致。十八届三中全会提出的“处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,成为我国深化经济体制改革的准则。地方政府作为发展的主体,需要充分利用市场经济条件促进发展活力和激活发展潜力。这可能带来管控与发展之间的冲突。比如从城市空间发展来看,城市周边多是永久基本农田,从投资的效益、设施的投入及社会的便利来看,占用城市周边的部分农田比不占用并转而退到更远处的非基本农田区建设,效率都要高得多。地方政府和市场的选择肯定是前者,但自然资源行政主管部门因为永久基本农田保护红线的划定,只能坚持后者。我们要避免“一管就死”、“不管就乱”的两难选择,只能在尊重客观经济规律前提下,既发挥市场决定性作用,又发挥政府的管控作用。这就需要切实把握好底线管控与市场实际发展之间的度,通过“保底线”尊重供给逻辑,明确宏观管控要素,引导公共资源配置方向,规范市场主体行为,控住必要的底线;同时通过“促发展”尊重空间发展规律及市场的客观需求,激活市场配置资源的作用,保障市场配置的效率和有效的发展。

  远期静态指标的近期动态调整

  指标管控是国土空间规划的主要手段,包括数量指标与界线指标。数量指标规定了各类土地利用的用地数量,界线指标则划定了各类用地的空间范围。这两类指标是国土空间用途管制的基础。国土空间规划研究规定了2035年的远期静态指标,从国土空间规划的“五级三类”传导机制设计来看,指标管控贯穿于纵向与横向传导的全过程。在这过程中面临两个问题,一是静态指标本身的调整;二是静态指标的分级分时段动态分配。

  静态指标本身的动态调整是由于规划本身面对的发展未来具备不确定性。指标值的确定是基于历史、现状与趋势等发展条件作出的判断,这些判断在发展背景、发展条件变化之后将失效。因此在发现规划所依据的背景和条件发生变化之后,就需要启动规划调整程序,对原有规划及其指标进行必要的调整,以符合变化之后的发展条件和发展需求。为了避免过于频繁的规划调整,在确定规划之时,一般会预留一定量的弹性空间和弹性指标,以应对发展的不确定性,比如2035年某城市人口预测为2000万人,其基础设施建设标准按2500万人进行。但比较大的发展条件变化,比如行政区划的调整、区域性重大设施的变化,都需要启动规划调整或修编程序。

  远期静态指标的分级分时段动态分配,涉及到两个方面。一方面是上一级规划确定的指标如何在下一级分解落实,这是空间分解问题;另一方面是远期指标需要不断分解到各个近期时段执行,这是时序分解问题。

  关于空间分解问题,需要现状与历史趋势分析判断整体的发展目标及各地的发展优势、发展潜力,从人口流动、产业变化、保护需求等方面确定未来15年可能的状态,从而分解上级规划指标为下级各地的规划指标。这基本上是城镇体系规划的内容。但这个仅能做到规划指标在空间上的静态分解,由于规划多元,城镇体系规划在实施过程中经常被突破,如何做到根据各地发展实际做到动态调整,是国土空间规划需要解决的问题。

  关于时序分解问题,需要根据上一级整体的发展目标及下级各地区的发展实际,进行指标的年度供给或滚动供给。由于各地发展阶段和发展条件不同,其每年或相当一段时间内的发展速度不同,指标的年度供给不能简单的按年均分。否则会导致某些地区某些时段发展速度快,想要指标却没有指标可供给;某些地区某些时段发展速度慢,指标供给超过需求,导致指标的浪费。

  针对这些问题,应设立明确的指标动态分配优化机制,明确管控的奖惩机制。如对各地历年发展状态与空间绩效进行评估,对底线管控水平进行评估,对近期可能发展需求进行预测,形成综合绩效分。对空间绩效高、管控水平好、发展需求强烈的地区进行优先指标供给;对空间绩效不高、管控水平差、发展动力不足的地区暂停指标供应,促使其盘活存量,减少低效无效利用。这些都需要在具体的规划实践中摸索确定,形成一套完整的、系统的实施体系。

林文棋:试论国土空间规划的辩证观

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